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湖南省自然保护区贫困状况调研报告

2016-12-19 15:26:07 来源:红网综合 作者:雷光春 编辑:闵美颖

  今年是全国自然保护区建立发展60周年,也是推进精准扶贫的关键之年。由于自然和历史的原因,自然保护区一直是贫困程度较高、贫困人口集聚的区域。为进一步摸清湖南省自然保护区贫困状况,在剖析致贫原因的基础上,有的放矢提出对策建议,确保不拖全省林业扶贫的后腿,受湖南省林业厅委托,我院组织精干力量,历时2个多月,采取面上调研和典型调查相结合的办法,对全省林业系统省级以上自然保护区贫困状况进行了调研。情况如下:

  一、贫困状况

  1、贫困面。从贫困保护区个数来看,全省22个国家级和27个省级自然保护区中,人均纯收入达到2800元脱贫线的仅有衡阳南岳国家级保护区和怀化康龙省级保护区,其余47个保护区人均纯收入均在脱贫线以下,贫困面达95.92%;不容忽视的是这47个保护区只有28个地处省委省政府公布的51个贫困县区,其余19个因不在贫困县区,可能享受不到相关扶贫政策的支持,脱贫的难度更大。从保护区贫困人口来看,49个省级以上自然保护区内共有居民293044人,其中共有建档立卡贫困人口119727人,占自然保护区内总人口的40.85%。按自然保护区级别分,其中:国家级自然保护区内有63368人,占总贫困人口的52.93%;省级自然保护区内有56359人,占总贫困人口的47.07%。整体上看,自然保护区绝大部分处于贫困状态。

  2、贫困程度。49个省级以上自然保护区人均年纯收入为1570元,距离2800元的脱贫线,还差1230元;最低的古丈高望界国家级保护区仅860元,只有脱贫线的30.71%。整体上看,保护区还处于极度贫困状态。

  由此可见,若说林业弱、林区穷、林农苦,那么自然保护区内的群众最弱、最穷、最苦。林区和林农应当是精准扶贫的重点,自然保护区应当是精准扶贫的重中之重。没有保护区群众的小康,就没有林区群众的小康,全社会的全面小康就无法实现。

  二、原因分析

  1、因生产资料缺乏致贫。设立自然保护区后,虽林地、林木资源权属没有改变,但这些资源的管理和使用权却归自然保护区管理机构行使,受《自然保护区条例》等法律法规的约束,区内的居民便 “英雄无用武之地”、“一草一木都不能动”,特别是核心和缓冲区内居民受限更多。长此以往,导致了区内区外贫富悬殊越来越大。如东安舜皇山国家级自然保护区是在大庙口国有林场基础上建立起来的。1963年大庙口国有林场扩场吸收农户带山入场,将7.4万亩集体山林全部折价为国有,国家对代管村民采取了一些优惠政策,每户招录一名林场工人,解决山区村民“统销粮”,林场造林、抚育、采伐等林业生产作业优先安排村民,保护区(林场)内的村民生活稳定。建立自然保护区后,实行全面禁伐,村民从事林业生产的收入也大幅减少,加之国有林场固定用工和自然增长招工制度的停止,集体林权制度改革不断推进,村民纷纷要求保护区(林场)退还原“折价入场”集体山林。村民缺乏山林这一生产资料,是造成村民贫困的主要原因。

  2、因基础设施落后致贫。保护区内村庄大多地处偏僻,政府投入有限,生产生活基础设施十分薄弱。如借母溪国家级自然保护区内12个自然村,没有综合商店,没有托儿所,没有环卫设施;不少村虽然通了路,但没有班车,居民出行困难;区内12个行政村没有一所学校,孩子上学至少要到20多公里外甚至更远的学校就读,必须住校,年龄小的还须家人陪读,因此大部分村民平时都在集镇或县城照顾孩子,只有假期才回到村里开展生产经营,这在增加了家庭经济负担的同时又减少了家庭经营收入。

  3、因野生动物损害农作物致贫。由于自然保护区的建立,加强了对区内生态环境的保护,野生动物的种群数量明显增长,野猪、果子狸、各类野鸟对农作物的破坏很严重,特别是野猪、果子狸对玉米的破坏是毁灭性的。如壶瓶山国家级自然保护区在2014年区内因野猪等野生动物造成无法种植的农田占区内农田总面积的50%以上,受害面积还呈逐年扩大趋势。

  4、因自然灾害致贫。自然保护区多山高路远,地形复杂,区内居民以传统的种植业为主,露天作业,极易遭受暴雨、冰冻、雪压、泥石流、病虫害、森林火灾等等自然灾害影响。如六步溪国家级自然保护区内原有稻田3845亩,人均0.44亩,吃饭问题基本可以解决。但由于大多数稻田都是依溪而建,遭洪水毁损现象频繁。目前,区内共有约1200亩水毁稻田无法恢复,人均仅有0.30亩,粮食需要从外购买。

  5、因劳动力素质较低致贫。由于教育落后,保护区居民中,大学文化程度的几乎没有,高中以上文化程度占极少数,文盲和半文盲占较大部分。如鹰嘴界国家级自然保护区内大专文化、高中及中技文化、初中文化、小学文化以下分别占总人口的1.3%、 6.6%、 46.7%、 45.4%,文化素质整体偏低。不少人既无到市场经济海洋中冲浪的勇气,又无一技之长,只能靠传统农业和手工业维持生计。

  6、因外部信息与科学技术匮乏致贫。受地理位置偏远、交通条件不便、通讯设施落后等因素的影响和制约,区内居民难以及时把握市场经济发展带来的机遇和信息,了解林业经济信息的渠道主要靠道听途说,林业科技与技术方面几乎空白。在选择品种、种植技术以及销售等各个环节具有盲目性,往往出现一窝蜂现象,难以充分实现林产品价值。

  7、因政策差异致贫。自然保护区内的群众为生态保护的付出与贡献,社会不仅没有按照再生产规律和等价交换的原则,给予其应有的回报,而且还越来越被“边缘化”,党和国家出台的许多惠农扶持政策,自然保护区却享受不到。比如自然保护区内的林地、林木不能抵押贷款和流转变现;保护区内因禁止开荒种粮等生产活动,也无处可以退耕还林、植树造林,国家制定的种粮补贴、农机补助、退耕还林补助、造林和森林抚育补贴等惠农、惠林政策对保护区群众来说,“春风不度玉门关”,随着粮价上涨,保护区群众购买口粮的经济压力反而越来越大;实施多年的林业燃油补贴,保护区分文未得;国家的生态功能区转移支付资金拨付到县后,很少用于自然保护区,更没有考虑区内群众的补偿。用保护区群众的话讲,他们是“冒娘的崽”,他们坦言“我们为社会提供了巨大的生态和社会效益,不需要照顾,但渴望公平”。

  三、对策建议

  1.要高度重视自然保护区扶贫工作。自然保护区是全面打赢脱贫攻坚战的最薄弱环节,也是林业生态扶贫工作的重中之重。精准扶贫若没有自然保护区群众的小康,就没有全社会的全面小康;没有自然保护区的长治久安,就没有国家的生态安全。由于我省自然保护区的现行管理体制,使自然保护区内的群众成为最弱势、最穷苦的群体。要把自然保护区扶贫工作视为己任,义不容辞地支持和推动落实各项扶贫政策和实施各项扶贫工程。

  2.对自然保护区内的集体林进行征用或赎买。这是最彻底而有效的解决方式,也是国际上常用的做法之一。这不仅可以充分解决自然保护区内林木、林地所有权人权益受限的问题,而且也可更好地保护自然保护区内的自然资源。然而,一次性解决所有自然保护区内的集体林问题需要雄厚的国家财力予以保障。根据现有政策和地区差异,可以分地区、分步骤进行,可根据各地区社会经济发展水平,由中央和地方按一定比例承担相关费用,也可优先解决国家级自然保护区内集体林的征用或赎买问题,还可以重点解决各自然保护区核心区及缓冲区中集体林的征用问题。

  3.完善生态补偿机制。生态补偿制度也是缓解自然保护区保护与区内非国有林木、林地所有权人权益之间矛盾的重要手段。国家虽然目前已经实行了森林生态效益补偿制度,但应根据当前自然保护区建设与管理的实际情况,特别是针对迫切需要解决的问题,进一步完善自然保护区生态补偿机制。要积极争取国家支持,加大投资力度,在对林木、林地价值进行科学评估的基础上,因地制宜,因时制宜,制定补偿标准;要加强分级投资与管理的研究与实践,多方面争取资源,形成全社会支持的合力,切实有效地解决补偿问题。要在进一步完善公益林补偿制度的基础上,区别不同类型的公益林,按不同的补偿标准进行补偿。特别是自然保护区内的公益林,保护要求最严,不能像一般公益林进行间伐,因此,补偿标准也应高于一般公益林。同时,还要根据物价上涨水平,同比提高补偿标准。

  4、设立自然保护区建设管理省级专项资金。目前,省级财政对自然保护区建设管理的补助归总列入“野生动植物保护及保护区补助”,每年仅200万元。据了解,江西、湖北、贵州、广西等经济发展程度与我省相当的省份,省级财政每年对保护区的补助都在1000万元以上。我省仅国家级保护区就达22个,居全国前列。目前的我省的投入水平和保护区实际需求、全国地位确实很不相称。建议用省级财政政府性基金(森林植被恢复费)设立保护区补助专项,每年安排资金500万元。

  5、争取将保护区建设纳入所在地相关规划整体推进。一是争取纳入易地扶贫搬迁范围。国家制定的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》,明确了易地扶贫搬迁的对象主要是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件,以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口。要据此争取将保护区内的贫困人口纳入易地扶贫搬迁范围。二是争取纳入当地基础设施建设规划。争取国家“十三五”规划中确定的交通、水利、电力、信息等重大基础设施项目和重大生态工程向自然保护区倾斜,逐步实现与周边地区公共服务均等化。三是纳入生态功能区转移支付范围。自然保护区规模大小、保护级别等是国家确定重点生态功能区及其财政转移支付额度的重要因素。要依此为据,争取转移支付资金中有适当的份额用于保护区运行发展。

  (作者简介:雷光春北京林业大学自然保护区学院院长、国家级自然保护区评委、国家湿地科技委员会副主任兼秘书长,长期从事自然保护区研究)

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