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渐进改革之艰难 燃油税是面镜子

2008/12/11 15:08:07 [稿源:上海证券报] [作者:王福重] [编辑:刘纯]
         从长期看,真正要紧的,并不是既得利益,而是思想。如果我们能从全体消费者的角度考虑,改革的速度一定会更快些。燃油税方案对既往收费的若干不规范之处模糊处理,认可了现有养路费征收水平,从表面上,有利于改革的推进。不过,信息公开透明,也应是改革的内容之一,燃油税也应有更独立明确的税负依据。

  燃油税历经14年之久的讨论、权衡,好比一面镜子,照见了中国渐进性改革的艰难。

  之所以现在公布燃油税费改革方案,向各界征求意见,是因为眼下是各方都认可的合适的“时间窗口”,即油价比较低。其实,如果征收燃油税方向正确,只要对民众晓以利害,大家一定会理解的。毕竟改革时代的人们,经历了多次改革,对改革举措以及由此造成的负担,是有承受力的。医疗、教育、住房和就业制度的改革,比燃油税难度还要大,不是照样改了么?虽然具体改革措施有商榷、再改进的余地,也并没有引起社会剧烈震荡啊。如果要等候合适的时机,恐怕现在都还没出现呢。

  油价低,能征燃油税,高就不能,这道理似乎说不太通。如果油价很高,不管原因是什么,进口原油需要付出很大代价,那就更应该节约,珍惜石油这种战略资源。征税,正是很好的促进节约的手段。

  油价的变动更难预测,谁曾估计到会涨到147美元一桶,而几个月后又跌到40多美元一桶?实际上当时普遍预期是要见200美元一桶。如果油价继续上行,那就永远也找不到合适的时机,莫非永远都不再征燃油税不成?

  燃油税方案里,税负即单位税额基本是根据养路费等六项费用设计的。所以,大家把这次改革理解成了费改税,还以此计算各自的盈亏平衡点,即跑多少公里正好税费相等。这等于认可现有的养路费征收水平。不过,财政性质的养路费,从未纳入过财政管理,每年稽征部门到底收了多少养路费,这笔巨额收入如何使用的,到现在都不见详细披露。有证据表明,养路费支出中不少被用于稽征人员的支出。燃油税应有更独立明确的税负依据。

  对既往收费中的若干不规范之处采取模糊处理的办法,至少从表面上,没有增加用车者的负担,有利于改革的推进。不过,公众仍然希望看到详细的收支记录,信息公开透明,也应是此次改革的内容之一。

  燃油税改革的另一个配套内容,是“逐步”取消政府还贷的二级公路收费。公路,属于准公共物品,跨省公路更接近纯公共物品。政府有义务通过财政投资修建公路,包括一部分高速公路,既然是公路,就不该收费。资料显示,美国高速公路收费里程,仅占全部里程的约十分之一,普通公路不收费。由于当初地方财政资金匮乏,不得不采取“发挥各方面积极性”的办法,包括用贷款的方式融资修路,这是过渡性的安排。现在财政状况已好转,该是停止收费还贷的时候了。但一下子取消,可能产生意想不到的影响,为了稳妥,采取逐步取消的做法。这凸显了改革的路径依赖特征。把事情推后,待条件成熟再解决,是改革所以能推进的原因和经验之一,就像股市里的“大小非”。但是,不留尾巴的、更彻底的改革,把长痛变短痛,也应该是一种思路。

  燃油税方案特别提出,在提高燃油税的同时,完善成品油价格形成机制。应该说,这是更为要紧的一环。现在,我国原油价格已与国际市场直接接轨,而成品油则是间接接轨。这又是一种过渡性质的安排,政府仍将继续调控成品油的价格。如果成品油价格也能完全与国际市场接轨,让市场决定油价,同时打破石油的垄断经营,允许更多的民营企业和其他单位进入市场,在国际竞争激烈的石油市场上,发挥全社会的智慧和力量,财政就不必再补贴以政策亏损为由的中石油和中石化,而企业有了自主权,也更有可能保证国内成品油的供应,也才能从根本上避免成品油的浪费或者断档。因为与国际直接接轨的定价,一定是国际原油价格、运输成本、炼制环节成本等各项成本之和,只有这个价格之下的成品油消费量,才是最有效率的用油水平。以此为基础的燃油税,才能达到节约用油的根本目标。而间接接轨,财政补贴还将继续存在下去,不过是总量会有所减少,而浪费现象不可避免。根据现在的安排,从价税合计看,消费者用油的负担不但不会增加,反而有可能减少。因为只要价格变动不显著,消费者用车量是相当缺乏弹性的。只有价税合计的负担增加,用油量才有可能减少。而价格高低的标准,只能是市场化的价格。

  燃油税延迟推出,还因为始终没有对15万(也有报道说25万甚至30万的)养路费稽征人员“适当”安排。据交通部门专家说,这些人员属于事业编制,不能安排下岗,必须妥善安置,而其他部门,如税务部门,又不能一下子接受这么多对本部门来说的非专业人员。所以,燃油税之难,也体现在部门之间利益的整合上。

  与以往一样,燃油税改革也有补贴措施,方案明确规定的三个补贴对象是:农民、困难群体和公益性行业。补贴确有其必要性,如对农民农用机械的补贴,但是,补贴的范围越小越好,否则改革就失去了意义,比如对出租车行业的补贴,就不必要,应该是降低份钱。确实需要考虑征税给直接相关者增加的负担,可不开车的人更多,他们的利益不是更要考虑吗?

  凯恩斯说,既得利益的力量常常是被夸大了的,从长期看,真正要紧的,并不是既得利益,而是思想。如果我们经常从全体消费者的角度考虑,改革的速度一定会更快些。

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